Việc mở rộng lĩnh vực đầu tư, quy mô dự án PPP tràn lan sẽ không mang lại hiệu quả

Thảo luận ở hội trường về dự án Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) sáng nay (19/11), đa số đại biểu đánh giá đây là một chủ trương quan trọng, đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn, tạo nền tảng pháp lý vững chắc ổn định, góp phần làm minh bạch môi trường kinh doanh cũng như tạo cơ hội để thu hút các nguồn lực to lớn của tư nhân cho việc triển khai các dự án quan trọng quốc gia trong thời gian tới. Tuy nhiên một số đại biểu cũng băn khoăn về tính hiệu quả của việc thu hút nguồn lực đầu tư.

Đại biểu Trần Văn Tiến (đoàn Vĩnh Phúc) cho biết: “về phạm vi điều chỉnh Điều 1 dự thảo luật quy định về phạm vi điều chỉnh gồm hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư… Hai, hoạt động quản lý nhà nước, trách nhiệm của các bên… Theo tôi, quy định về phạm vi điều chỉnh như vậy là chưa rõ, khó hiểu. Vậy hoạt động PPP gồm những hoạt động nào và hoạt động quản lý nhà nước gồm những hoạt động nào? Đối với luật này chưa có giải thích những thuật ngữ này. Do vậy, tôi đề nghị giải thích rõ thuật ngữ “hoạt động PPP” và “hoạt động quản lý nhà nước” để kiểm soát phạm vi điều chỉnh hoặc quy định rõ nội hàm về phạm vi điều chỉnh ngay tại Điều 1.”

Về lĩnh vực đầu tư quy mô và phân loại dự án PPP tại Điều 5 , tôi tán thành với quy định giới hạn lĩnh vực PPP chỉ tập trung vào một số lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm và các dự án có quy mô lớn như dự thảo là phù hợp với điều kiện Việt Nam hiện nay.

Tuy nhiên, đại biểu Trần Văn Tiến băn khoăn với quy định mở tại địa điểm h khoản 1, bởi quy định này mâu thuẫn với quy định tại khoản 1 giới hạn PPP để thu hút nguồn lực đầu tư vào mục đích công. “Việc mở rộng lĩnh vực đầu tư, quy mô dự án PPP tràn lan sẽ không mang lại hiệu quả. Tôi đề nghị đánh giá tác động kỹ lưỡng và không đưa quy định tại điểm h khoản 1 vào dự án luật.” – Đại biểu Trần Văn Tiến nói.

Mặt khác, chưa có sự thống nhất về tên gọi quyết định hay chấp thuận đối với chủ trương đầu tư , dự thảo luật PPP cho là quyết định chủ trương đầu tư nhưng dự thảo l uật đầu tư sửa đổi gọi là “chấp thuận” chủ trương đầu tư. Theo đại biểu Trần Văn Tiến dùng thuật ngữ “chấp thuận’ chủ trương đầu tư sẽ hợp lý. Đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu chỉnh sửa cụm từ này trong dự thảo luật. Về thời điểm quyết định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế dự toán, quyết định chủ trương đầu tư phê duyệt dự án, phê duyệt thiết kế dự toán… Đề nghị quy định rõ thời gian tối thiểu hoàn thành công việc ngay trong luật nhằm bảo đảm tính công khai và khắc phục việc lợi dụng công vụ gây khó khăn, phiền hà, sách nhiễu để tham nhũng vặt.

Về góp vốn chủ sở hữu Điều 72 tại khoản 1 quy định tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án. Tại khoản 3 quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư được xác định trên tổng mức đầu tư của dự án không bao gồm vốn nhà nước. Như vậy, quy định tại khoản 1 và khoản 3 đang có sự mâu thuẫn. Theo tôi, nên gộp khoản 3 vào khoản 1 để bảo đảm ngắn gọn, đủ ý và tránh gây mâu thuẫn. Cụ thể, tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án không bao gồm vốn nhà nước quy định tại Điều 5 và Điều 67 của luật này.

Về cơ chế chia sẻ rủi ro với doanh thu Điều 77, theo quy định điểm a khoản 2 khi doanh nghiệp dự án PPP hụt thu thì Chính phủ sẽ chia sẻ không quá 50% hụt thu, tại điểm b khoản 2 quy định khi tăng thu thì doanh nghiệp dự án chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu. Quy định như vậy theo tôi không công bằng, khó chấp nhận và không có mức cụ thể sẽ dẫn đến mặc cả, xin cho, gây tiêu cực và lợi ích nhóm.

Đại biểu Nguyễn Tiến Sinh (Hoà Bình) cho ý kiến lần đầu vào dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư. “Tôi cho là dự thảo luật cần thiết kế để khắc phục được những tồn tại, hạn chế đã được nêu ra trong quá trình giám sát, đánh giá các dự án BOT đã thực hiện trong thời gian qua, đó là:

Một, các dự án PPP không tạo ra độc quyền cung cấp dịch vụ cho xã hội, cho người dân. Nhà nước cần đảm bảo người dân có quyền sự lựa chọn trong việc sử dụng dịch vụ công theo chất lượng và khả năng chi trả.

Hai, cần tiếp tục tổng kết, đánh giá Nghị định 69 ngày 30/5/2008 của Chính phủ về khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, môi trường; Nghị định 59 ngày 16/6/2014 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 69. Trên cơ sở đó, làm rõ khái niệm về xã hội hóa nhằm luật hóa các hoạt động đối tác công tư trong các cơ sở cung cấp dịch vụ công của nhà nước, sớm khắc phục được tình trạng chia nhỏ, cắt khúc, các dịch vụ công trong tư nhân thực hiện thực chất là biến tướng và tạo lợi ích nhóm đẩy khó khăn thiệt hại cho công quỹ và người dân, đặc biệt là những người trực tiếp sử dụng các dịch vụ trong các cơ sở này.

Ba, song song với thực hiện các dự án PPP mới, nhà nước cần đảm bảo đầu tư và nâng cao chất lượng các dịch vụ công hiện hữu, phù hợp với nguồn lực và điều kiện phát triển của đất nước, tạo điều kiện để nâng cao sức cạnh tranh của thị trường và đảm bảo hài hòa các lợi ích giữa người dân, nhà nước và doanh nghiệp.

Bốn, khác với đầu tư tư nhân, đầu tư PPP cần được coi là đầu tư mang tính chất nhà nước, thể hiện ở chính sách ưu đãi của nhà nước với dự án nhượng quyền thu phí, thu giá sử dụng dịch vụ của nhà nước cho nhà đầu tư để thu hồi vốn và lợi ích vật chất khác trong khoảng thời gian nhất định. Do đó, trình tự, thủ tục đầu tư, thanh tra, kiểm toán, v.v. phải cơ bản đảm bảo phù hợp với hệ thống pháp luật và quản lý đầu tư công hiện hành.”

Về nội dung cụ thể của dự thảo luật, đại biểu Nguyễn Tiến Sinh đề nghị: “Một, về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của dự án PPP được quy định tại Điều 13 dự thảo luật, đề nghị nghiên cứu áp dụng thống nhất với Luật Đầu tư công, trong đó ghi nhận về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định chủ trương đầu tư các dự án PPP.

Hai, nghiên cứu tính khả thi của quy định dự án do nhà đầu tư đề xuất quy định tại các Điều 27, 28 và 29, trong đó đặc biệt quy định điều kiện để đề xuất dự án của nhà đầu tư tại Điều 27 phải đảm bảo các dự án ngoài dự án đã được cơ quan nhà nước công bố; dự án phải đấu thầu rộng rãi và nhà đầu tư chịu mọi chi phí rủi ro nếu hồ sơ không được chấp thuận. Theo tôi, nếu dự án phải đầy đủ các điều kiện như vậy thì nên khuyến khích đầu tư tư nhân sẽ hiệu quả hơn. Trong quá trình thiết kế các chính sách về thu hút đầu tư theo hình thức PPP cũng tạo các không gian để đầu tư tư nhân có điều kiện phát triển kinh tế hạ tầng cùng với các cơ quan nhà nước.

Ba, về lựa chọn đầu tư được quy định tại các điều từ Điều 30 đến Điều 36 dự thảo luật, tôi cho là cần thiết kế cách tiếp cận chủ động của nhà nước, tức là tăng cường tính chỉ định thầu đối với các nhà đầu tư có tiềm năng, có năng lực tài chính, có khoa học, công nghệ tốt, kinh nghiệm xây dựng, quản lý và vận hành các dự án PPP lớn trong và ngoài nước.

Bốn, về sử dụng vốn nhà nước trong các dự án PPP xây dựng công trình hệ thống cơ sở hạ tầng, tại Điều 65 chỉ quy định tách thành một dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công trong quá trình dự án PPP ở tại điểm a khoản 5 điều này để đảm bảo cơ chế quản lý của nhà nước theo cơ chế đầu tư công đối với vốn nhà nước thanh toán cho doanh nghiệp dự án PPP để cung cấp sản phẩm dịch vụ công thuộc dự án của PPP tại Điều 66 cần bổ sung quy định nhà nước thanh toán trên cơ sở chất lượng sản phẩm dịch vụ công được sử dụng trong hợp đồng BTL, BLT để thanh toán cho doanh nghiệp dự án PPP trên cơ sở mức độ đáp ứng các yêu cầu của hợp đồng nhưng không cao hơn giá bình quân của sản phẩm dịch vụ cùng loại trên thị trường, tại thời điểm thanh toán.

Năm, việc chia sẻ rủi ro về doanh thu được quy định tại Điều 77 cần nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền quyết định chia sẻ rủi ro là cơ quan có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của dự án PPP.

Sáu, quy định về góp vốn của chủ sở hữu tại Điều 72 để chống nhà đầu tư “tay không bắt giặc” cần bổ sung khoản 1 nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp hơn 20% tổng mức đầu tư của dự án. Nếu liên danh chủ đầu tư thì vốn chủ sở hữu của mỗi bên tham gia liên danh không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư của dự án.

Bẩy, về thanh tra, kiểm toán quy định tại Điều 80 của dự thảo luật cần quy định kiểm toán nhà nước kiểm toán toàn bộ dự án PPP mà không giới hạn trong phạm vi phần vốn góp của nhà nước vào dự án được quy định tại các điều 65 , 67 của dự thảo luật. Đ ảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý và cung cấp dịch vụ công của nhà nước với người dân và xã hội.”

Mai Hồng Hải – TP Hải Phòng cho rằng: “Để luật khả thi và thu hút được các nhà đầu tư quan tâm tham gia cần phải quy định theo hướng đơn giản về trình tự, thủ tục, có chính sách bảo đảm lợi ích và chia sẻ rủi ro như cách tiếp cận của dự thảo là hợp lý. Vấn đề là vốn nhà nước bỏ ra đầu tư theo luật này có mâu thuẫn với Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đấu thầu hay không? Theo tôi ở đây không có mâu thuẫn mà nên hiểu là hai luồng đầu tư theo trình tự, thủ tục khác nhau.

“Điều 3 của dự thảo luật đã quy định trường hợp có quy định khác nhau giữa luật này và các luật khác về tr ì h tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án, hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP, luật áp dụng bảo đảm đầu tư cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của luật này. Theo tôi, quy định như vậy là phù hợp.” – Đại biểu Hồng Hải cho biết.

Thứ hai, vấn đề nhà đầu tư đề xuất dự án và việc lựa chọn nhà đầu tư. Chương II quy định về chuẩn bị dự án, Mục 1 về dự án do cơ quan nhà nước lập và Mục 2 dự án do nhà đầu tư đề xuất. Theo tôi, phạm vi thu hút đầu tư theo phương thức PPP đã được định danh tại Điều 5. Do vậy, cần hạn chế các dự án do nhà đầu tư đề xuất nên tập trung việc đề xuất dự án phải do cơ quan nhà nước lập để đảm bảo quy hoạch, định hướng tập trung có hiệu quả vốn đầu tư, tránh rủi ro, thiếu minh bạch khi triển khai bước sau không công bằng về đấu thầu. Trường hợp nhà đầu tư đề xuất dự án Mục 2 Chương II được hiểu là nhà đầu tư lập đến báo cáo nghiên cứu khả thi. Vậy khoản 2 Điều 27 quy định dự án do nhà đầu tư đề xuất phải tổ chức đấu thầu rộng rãi theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 31 của luật này thì được hiểu như thế nào? Nhà đầu tư đề xuất dự án chắc chắn có lợi thế khi dự thầu.

Về lựa chọn nhà đầu tư tại Chương III phải đảm bảo nguyên tắc công khai, công bằng, cạnh tranh lành mạnh. Do đó, hình thức lựa chọn chủ yếu phải là đấu thầu rộng rãi. Trình tự, thủ tục đấu thầu cần kế thừa triệt để Luật Đấu thầu hiện hành vì đây chỉ là cách thức chọn ra nhà đầu tư xứng đáng nhất. Còn việc ưu đãi có hấp dẫn hay không phải thể hiện trong điều kiện của hồ sơ mời thầu, không nên quy định ưu ái về trình tự, thủ tục đấu thầu. Ví dụ, trong quy trình tổng quát lựa chọn nhà đầu tư tại Điều 31 quy định tại điểm a khoản 1 chuẩn bị lựa chọn nhà đầu tư bao gồm lựa chọn danh sách ngắn là không phù hợp. Đối với dự án áp dụng loại hợp đồng BT mà nguồn thanh toán là tài sản công tại điểm a khoản 3 Điều 40 thì nên quy định đấu thầu cùng lúc cả thực hiện dự án và đấu giá tài sản không để trả cho dự án. Đơn vị trúng thầu là đơn vị có hiệu số giữa giá đấu giá tài sản, trừ đi giá bỏ thầu thực hiện dự án cao nhất là đơn vị trúng thầu.

Thứ ba về vốn nên tách bạch vốn nhà nước và vốn tư nhân trong giai đoạn triển khai dự án, để tránh lạm dụng, lách luật theo PPP để bỏ qua các thủ tục nghiêm ngặt của Luật Đầu tư công. Cụ thể vốn nhà nước chỉ nên sử dụng để chuẩn bị dự án, nếu có thì cùng lắm là triển khai các hạng mục độc lập, không nên sử dụng đồng thời vốn nhà nước và vốn tư nhân cho phần triển khai dự án, nhất là việc xây dựng cùng một hạng mục công trình.

Thứ tư, về thành lập và hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP tại Điều 39. Tôi đồng ý với quy định như dự thảo luật, tức là loại ý kiến thứ nhất. Theo đó, doanh nghiệp dự án được thành lập chỉ nhằm mục đích duy nhất là thực hiện dự án theo hợp đồng với mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần và được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thực hiện dự án PPP. Điều này không trái với nguyên tắc Luật Doanh nghiệp là doanh nghiệp được kinh doanh ngành nghề pháp luật không cấm mà cần hiểu đây là doanh nghiệp kinh doanh có điều kiện tương tự như công ty chứng khoán, ngân hàng. Quy định này là cần thiết để tránh rủi ro cho việc triển khai vận hành dự án PPP.