Các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài: Thiếu vốn, khó giải phóng mặt bằng, vướng cơ chế

Dự án phát triển giao thông đô thị Hải Phòng là một trong những dự án sử dụng vốn vay nước ngoài lớn nhất trên địa bàn thành phố được triển khai từ năm 2011, lẽ ra phải hoàn thành năm 2016 nhưng do có nhiều khó khăn, vướng mắc nên phải gia hạn tới năm 2018. Tới thời điểm này, nhiều khả năng phải gia hạn tiếp tới tháng 8- 2019. Một số dự án khác cũng trong tình trạng tương tự.

Cầu Rào 2 được xây dựng bằng vay vốn ODA Phần Lan.Ảnh: Duy Lê

Những dự án nâng tầm thành phố

Tính từ 2011 đến nay, Hải Phòng có 13 dự án sử dụng vốn vay nước ngoài. Trong đó 7 dự án hoàn thành, 6 dự án đang tiếp tục triển khai. Các dự án đều tầm cỡ, có vai trò quan trọng đối với sự phát triển của thành phố, cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị. Điều này được phản ánh khá rõ nét qua các dự án đã hoàn thành như cầu Rào 2 (vay vốn ODA Phần Lan, tổng vốn đầu tư 660 tỷ đồng); sửa chữa, khắc phục sự cố cầu Bính (vay vốn ODA Nhật Bản trị giá 157 tỷ đồng); dự án đầu tư xây dựng hệ thống cấp nước Kiến An (vay vốn ODA Ngân hàng Thế giới (WB) 277 tỷ đồng); dự án Lifsap Hải Phòng (dự án cạnh tranh ngành chăn nuôi và an toàn thực phẩm vay vốn ODA IDA (Hiệp hội phát triển quốc tế)  tổng vốn 121 tỷ đồng; dự án QSEAP Hải Phòng  (nâng cao chất lượng, an toàn sản phẩm nông nghiệp và phát triển chương trình khí sinh học, vốn vay ưu đãi Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) trị giá 88 tỷ đồng)…

Đáng chú ý, trong số 6 dự án đang thực hiện, một số dự án có vai trò, tầm ảnh hưởng lớn đối với sự phát triển của thành phố. Đó là, dự án phát triển giao thông đô thị Hải Phòng với tổng vốn 5342 tỷ đồng, trong đó vốn ODA 175 triệu USD (tương đương với 3414 tỷ đồng); vốn đối ứng cân đối từ ngân sách địa phương 1927 tỷ đồng. Dự án này  xây dựng đường đô thị chiến lược kết nối tuyến Đông- Tây từ xã Bắc Sơn (huyện An Dương) tới phường Nam Hải (quận Hải An) với chiều dài 20 km, mặt cắt ngang 50,5 m và cải thiện giao thông công cộng của Hải Phòng. Dự án thoát nước mưa, nước thải và quản lý chất thải rắn Hải Phòng giai đoạn 1 tổng nguồn vốn 5577  tỷ đồng, trong đó vốn ODA 25.230 tỷ yên (tương đương 4300 tỷ đồng), vốn đối ứng 1277 tỷ đồng, sẽ giải quyết cơ bản vấn đề vệ sinh môi trường khu vực trung tâm thành phố thông qua việc xây dựng và phát triển hệ thống thu gom, xử lý nước thải; cải tạo và mở rộng hệ thống thoát nước mưa giải quyết ngập lụt tại 4 quận; nâng cao hiệu quả thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn đô thị; góp phần xây dựng môi trường thành phố Hải Phòng xanh, sạch, đẹp… Một số dự án vay vốn nước ngoài khác như đầu tư mở rộng hệ thống cấp nước Hải Phòng giai đoạn 2 hay dự án quản lý và xử lý chất thải rắn Hải Phòng; dự án hỗ trợ xử lý chất thải bệnh viện … đều đang được thực hiện khẩn trương, góp phần giải quyết một số vấn đề bức xúc của thành phố trong phát triển đô thị… Từ đây, tạo thêm môi trường, điều kiện thuận lợi thu hút các nguồn vốn đầu tư phát triển, góp phần quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và nâng cao mức sống của nhân dân thành phố.

Gặp nhiều vướng mắc kéo dài

Có thời điểm, thành phố phải dồn toàn lực cho công tác giải phóng mặt bằng (GPMB) thực hiện dự án Phát triển giao thông đô thị nhằm bảo đảm tiến độ thực hiện dự án theo cam kết với nhà tài trợ. Tuy nhiên, công tác này có nhiều vướng mắc, khó khăn, cộng thêm một số yếu tố khác nên thành phố phải làm việc lại với nhà tài trợ để thỏa thuận kéo dài dự án tới tháng 8- 2018. Đến nay, đang tiếp tục đàm phán để gia hạn thêm 1 năm nữa. Theo Phó giám đốc Sở Giao thông – Vận tải Phan Viết Điện, riêng đoạn từ nút cầu Rào 2 tới quận Hải An liên quan tới hàng nghìn hộ dân, phải tái định cư cho 400 hộ dân, mới bàn giao mặt bằng được 5-6 tháng nay. Ngoài ra, phải tháo gỡ vướng mắc liên quan tới 23 doanh nghiệp có mặt bằng ngoài đê, giải phóng mặt bằng (GPMB) đất quốc phòng, làm ảnh hưởng khá lớn tới tiến độ thi công. Gói thầu qua huyện An Dương dài 9 km cũng rất khó khăn, vất vả mới cơ bản bàn giao mặt bằng. Gói thầu xây dựng cầu Đồng Khê bị chậm cũng phần lớn do GPMB, còn vướng một số hộ dân chưa bàn giao mặt bằng…

Cũng như vậy, dự án thoát nước mưa, nước thải và quản lý chất thải rắn Hải Phòng giai đoạn 1 liên tục phải xử lý các vấn đề liên quan tới GPMB, nhất là khi thi công hồ điều hòa Vĩnh Niệm; xây dựng Khu liên hiệp xử lý chất thải rắn Gia Minh… Theo Ban quản lý (BQL) dự án, nhìn chung tiến độ GPMB từ khi triển khai dự án đến nay đều bị chậm, còn khoảng 26,4 ha/140,4 ha với 739 hộ dân chưa di chuyển, chủ yếu tập trung tại huyện Thủy Nguyên nên chưa đáp ứng được tiến độ dự án. Mương An Kim Hải do không GPMB được, phải thay đổi từ mương hở sang cống hộp nên kéo dài thời gian thực hiện, làm tăng chi phí đầu tư.

Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất khiến các BQL dự án “đau đầu” là vốn. Vừa qua, tại các phiên giám sát việc sử dụng vốn vay nước ngoài của Đoàn đại biểu Quốc hội Hải Phòng, các BQL đều đồng loạt phản ánh những khó khăn về việc phân bổ vốn. Cụ thể,  giai đoạn trước khi Luật Đầu tư công có hiệu lực thi hành, kế hoạch sử dụng vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài được giải ngân theo khối lượng triển khai thực tế. Từ khi có Luật Đầu tư công, việc lập kế hoạch giải ngân vốn không theo tiến độ thực hiện của dự án mà căn cứ vào kế hoạch đầu tư trung hạn vốn nước ngoài giai đoạn 2016-2020 cho các dự án vốn ODA và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài theo quyết định của Bộ Kế hoạch – Đầu tư. Trong khi đó, do áp lực nợ công, nguồn vốn bố trí theo kế hoạch của Trung ương phân bổ cho Hải Phòng mấy năm nay đều ở mức thấp, không đáp ứng đủ nhu cầu. Trong các năm 2016- 2017, công tác GPMB của thành phố được triển khai đồng bộ, quyết liệt đã đẩy nhanh tiến độ thi công, khối lượng công việc thực tế luôn cao hơn kế hoạch cân đối vốn được duyệt. Vì thế các dự án đều thiếu vốn. Kế  hoạch vốn bố trí hằng năm cho 2 dự án phát triển giao thông đô thị và thoát nước mưa, nước thải, xử lý chất thải rắn đều thiếu nhiều. Đến thời điểm hiện nay, các dự án vẫn chưa được bổ sung vốn còn thiếu trong kế hoạch vốn ODA trung hạn giai đoạn 2016-2020. Cụ thể, dự án phát triển giao thông đô thị Hải Phòng cần được bổ sung vốn ODA cấp phát ngoài kế hoạch trung hạn đã giao là 780,114 tỷ đồng; dự án thoát nước mưa, nước thải và quản lý chất thải rắn Hải Phòng giai đoạn 1 (kết thúc tháng 8-2018) cần được bổ sung vốn ngoài kế hoạch trung hạn đã giao là 905,489 tỷ đồng. Về vốn đối ứng, tuy thành phố cố gắng thu xếp để bố trí nhưng vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ (riêng dự án thoát nước mưa, nước thải và xử lý chất thải rắn còn thiếu 648 tỷ đồng vốn đối ứng cho giai đoạn 2018- 2020, trong đó năm 2018 là 540 tỷ đồng). Theo BQL 2 dự án, vì nhiều lần xin gia hạn, nếu không được ưu tiên bố trí vốn ODA, nguy cơ kéo dài hơn nữa là hoàn toàn có thể, dẫn theo rất nhiều hệ lụy về giữ uy tín, cam kết với nhà tài trợ cũng như chậm đưa dự án vào khai thác, ảnh hưởng tới hiệu quả  đầu tư và đời sống dân sinh.

Những khó khăn, vướng mắc của các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài phần lớn do hệ thống chính sách pháp luật chưa đồng bộ, do những bất cập, mâu thuẫn giữa nhu cầu và cân đối kế hoạch vốn theo trần nợ công… vượt ra ngoài phạm vi giải quyết của thành phố. Những vướng mắc đó đòi hỏi sự quan tâm giải quyết của Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành Trung ương.

Quy định thiếu nhất quán, chưa phù hợp thông lệ quốc tế

Qua phản ánh của các BQL dự án, trong quá trình thực hiện các dự án vay vốn nước ngoài tại Hải Phòng bị bó buộc khá nhiều vì các quy định. Cụ thể, hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam liên quan đến vốn ODA và vốn vay ưu đãi, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán và chưa phù hợp thông lệ quốc tế. Điều này tác động không nhỏ đến việc thực hiện và giải ngân các dự án. Quytrình và thủ tục giữa ViệtNamvà các nhà tài trợ vẫn có sự khác biệt.

Đơn cử, hình thức lựa chọn nhà thầu theo quy định của nhà tài trợ có sự khác biệt so với quy định của Luật Đầu tư công. Chẳng hạn, trong công tác đấu thầu, phía Việt Nam yêu cầu phải có dự toán mới thẩm định hồ sơ dự thầu, tuy nhiên, theo quy định của Nhật Bản, dự toán phải được bảo mật, nên khi chưa thực hiện đấu thầu thì không cung cấp dự toán. Giá trần xét thầu là giá trị cam kết của hiệp định vay vốn, nhưng về phía ViệtNamlại là giá trị dự toán. Định mức để xác định dự toán áp dụng cho tư vấn khác nhau. Trong công tác quản lý hợp đồng, nhà tài trợ đề cao vai trò của tư vấn giám sát, phía ViệtNamlại đề cao vai trò của chủ đầu tư… Do vậy, công tác chuẩn bị dự án trong nhiều trường hợp bị kéo dài và làm thiết kế ban đầu trở nên không còn phù hợp, dẫn đến việc buộc phải điều chỉnh khi triển khai thực hiện. Việc đó dẫn đến tăng chi phí đầu tư, chậm tiến độ triển khai dự án so với kế hoạch theo quyết định phê duyệt dự án ban đầu,  ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng công trình và môi trường sinh hoạt của nhân dân khu vực dự án.

Cụ thể, dự án thoát nước mưa, nước thải và quản lý chất thải rắn thành phố Hải Phòng phải điều chỉnh 5 lần. Dự án cầu Rào 2 điều chỉnh 2 lần. Có dự án chậm triển khai, phải gia hạn hiệp định vay vốn, làm tăng phí cam kết và một số chi phí khác có liên quan. Việc chậm bàn giao, đưa vào sử dụng công trình làm ảnh hưởng đến tiến độ và khả năng hoàn thiện hệ thống giao thông đô thị của thành phố như dự án phát triển giao thông đô thị Hải Phòng điều chỉnh 3 lần, trong đó gia hạn 2 lần. Việc xác định quy mô, nội dung đầu tư của dự án không đầy đủ, phải bổ sung một số hạng mục, dẫn đến chi phí giải phóng mặt bằng tăng, như dự án thoát nước mưa, nước thải và quản lý chất thải rắn thành phố Hải Phòng giai đoạn 1 chi phí giải phóng mặt bằng tăng từ 157,141 tỷ đồng lên 624,2 tỷ đồng… Ngoài ra, việc khai thác dự án khi hoàn thành trong giai đoạn đầu chưa phát huy được hiệu quả theo mục tiêu phê duyệt, dẫn đến khó khăn trong việc trả nợ vốn vay và khai thác dự án như Nhà máy xử lý chất thải rắn thuộc dự án quản lý và xử lý chất thải rắn.

Theo lãnh đạo Sở Kế hoạch- Đầu tư, còn một số bất cập, khó khăn khác khi các khoản vay ODA thường đi kèm các điều kiện ràng buộc về mặt chính sách, giới hạn về lựa chọn nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị, dẫn đến chi phí vốn vay cao và làm mất cơ hội tạo việc làm cho các nhà thầu trong nước. Năng lực của các BQL dự án còn yếu về trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý, tiếng Anh, kinh nghiệm hợp tác quốc tế và xử lý vướng mắc… Lương và phụ cấp chậm được cải thiện ảnh hưởng tới việc thu hút cán bộ có năng lực tốt làm việc cho các chương trình, dự án ODA.

Qua đợt giám sát mới đây của Đoàn đại biểu Quốc hội Hải Phòng về vấn đề này còn cho thấy một số luật và văn bản hướng dẫn thi hành không còn phù hợp thực tiễn, nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung, có những văn bản thiếu tính dự báo, làm cho việc triển khai thực hiện bị động, lúng túng. Cụ thể, Luật Xây dựng năm 2013 chưa có quy định cụ thể về chế độ phụ cấp tiền lương cho BQL dự án ODA, dẫn tới cơ chế xin- cho; chưa giao đủ quyền hạn cho các chủ đầu tư, các BQL dự án được xử lý, xử phạt khi nhà thầu vi phạm về an toàn, môi trường, chất lượng, tiến độ… Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định rõ việc phải dành quỹ đất tương xứng cho  tái định cư. Chính sách thu thuế chuyển quyền sử dụng đất chưa linh hoạt, dẫn đến thiếu cơ sở định giá đất ở phù hợp với giá giao dịch trên thị trường. Nhà nước cũng chưa có quy định cụ thể về chương trình hỗ trợ phục hồi sinh kế sau khi thu hồi đất, tái định cư. Đáng chú ý,  Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16-3-2016 về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ và Thông tư số 111/2016/TT-BTC ngày 30-6-2016 của Bộ Tài chính bộc lộ một số hạn chế không còn phù hợp Luật Đầu tư công như: các quy định về kế hoạch tổng thể, kế hoạch chi tiết thực hiện dự án trong năm đầu và kế hoạch theo dõi, đánh giá dự án trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để nâng cao chất lượng và tính khả thi của các dự án chưa được bổ sung kịp thời. Không phân biệt nguồn ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi trong phân bổ sử dụng cho các lĩnh vực, vì trên thực tế, cả hai loại ODA trên đều sử dụng chung cho hầu hết dự án. Chưa có khung chính sách chung làm tiêu chuẩn để các dự án sử dụng nguồn vốn vay ODA và nguồn vốn vay ưu đãi làm căn cứ áp dụng. Do vậy, mỗi dự án lại phải làm thủ tục trình các bộ, ngành và Chính phủ phê duyệt riêng. Hơn nữa, các khung chính sách do thiếu tính dự báo và điều khoản chuyển tiếp. Khi pháp luật chuyên ngành có liên quan trong nước thay đổi, chủ đầu tư dự án phải làm thủ tục để trình các cấp có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh lại, gây tốn kém cả về thời gian và vật chất. Đơn cử tại dự án phát triển giao thông đô thị Hải Phòng, để thực hiện công tác GPMB, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt khung chính sách áp dụng riêng cho dự án tại Văn bản số 125/TTg-KTN ngày 26-1-2011 trên cơ sở của Luật Đất đai 2003, các văn bản hướng dẫn của Trung ương, thành phố và theo chính sách của Ngân hàng Thế giới. Tuy nhiên, sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực thi hành,  có sự thay đổi về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư so với khung chính sách được phê duyệt. Nhưng do không có quy định cho phép khung chính sách của dự án được tự động cập nhật và áp dụng chính sách mới của Luật Đất đai 2013 về đền bù GPMB tái định cư nếu có lợi cho người dân nên chủ đầu tư dự án phải làm thủ tục đề nghị Chính phủ điều chỉnh khung chính sách để  bảo đảm căn cứ pháp lý áp dụng cho dự án.

Tạo điều kiện và hành lang pháp lý đồng bộ

Từ thực tế thực hiện các dự án vay vốn nước ngoài trên địa bàn thành phố cho thấy trung ương cần sớm sửa đổi, hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan đến quản lý, sử dụng nguồn vốn vay theo hướng tiếp cận tới các chuẩn mực quốc tế nhằm quản lý đồng bộ và hiệu quả nguồn vốn đầu tư công, trong đó có nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài. Bảo đảm hài hòa quy trình, thủ tục giữa ViệtNamvới bên cho vay và nhà tài trợ. Cụ thể, cần sửa đổi Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Xây dựng; Nghị định 16…Quan trọng nhất, trung ương sớm xem xét, xây dựng kế hoạch đầu tư trung hạn vốn nước ngoài theo hướng trước hết bố trí đủ vốn cho các dự án đã ký hiệp định, sau đó mới cho phép ký các hiệp định hoặc bố trí vốn cho các dự án mới, đồng thời, phải  bảo đảm sát với nhu cầu giải ngân thực tế, tránh trường hợp các dự án thiếu vốn.

Về lâu dài, cần bố trí nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi tập trung vào những lĩnh vực then chốt, các dự án công trình trọng điểm, thu hẹp phạm vi cấp phát từ ngân sách, giảm tính bao cấp của Nhà nước trong sử dụng vốn vay nước ngoài nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay. Hạn chế tình trạng dự án chậm tiến độ, đội vốn và đầu tư tràn lan. Đồng thời, xem xét kịp thời điều chuyển nguồn vốn vay ODA và vay ưu đãi khác từ các dự án giải ngân kém, không đúng yêu cầu tiến độ về các địa phương có dự án giải ngân hiệu quả (trong đó có Hải Phòng) nhằm nâng cao hiệu suất sử dụng nguồn vốn vay. Về phía thành phố Hải Phòng cũng cần sớm  kiện toàn, sắp xếp, sáp nhập các BQL dự án nhằm  bảo đảm tinh gọn, hiệu quả, nâng cao năng lực quản lý, điều hành dự án.

Hồng Thanh – Báo Hải Phòng 07/05/2018